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2014年发展动态第2期(总第77期)
2014-10-21 14:29  

Ø  深化教育领域综合改革

——加快推进教育治理体系、治理能力现代化的重点任务

Ø  高等教育综合改革回顾

【编者按】

党的十八大提出“深化教育领域综合改革,着力提高教育质量”;党的十八届三中全会对全面深化教育领域综合改革做出了明确的部署。教育领域综合改革是国家改革的重要组成部分,要仅仅围绕国家改革的总体目标和任务来深化教育领域改革。为此,教育部袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上就深化教育领域综合改革做出了重要讲话和部署。

本期简报摘编了袁部长讲话中关于“加快推进教育治理体系和治理能力现代化的重点任务”的相关内容,同时结合我国高等教育发展历史,回顾了我国高等教育领域综合改革的总体情况、未来发展方向等,供领导参阅。

 

深化教育领域综合改革

——加快推进教育治理体系、治理能力现代化的重点任务

2014年全国教育工作会议上,袁贵仁部长就深化教育领域综合改革,加快推进教育治理体系和治理能力现代化建设做了重要讲话。以下为部分讲话内容摘编:

党的十八届三中全会明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这是国家改革的总目标,也是各领域改革的总要求。教育改革作为全面深化改革的重要领域,一切改革的举措和行动,毫无疑义都要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求,从教育部门自身改起,完善科学规范的教育治理体系,形成高水平的教育治理能力。具体来说,就是要围绕教育治理体系建设、教育治理能力提高,深化教育领域综合改革;通过深化教育领域综合改革,实现教育事业科学发展;通过教育事业科学发展,更好地促进教育公平、优化教育结构、提高教育质量;通过促进公平、优化结构、提高质量,更好地为打造中国经济升级版、全面建成小康社会提供坚强有力的人才支撑和智力支持。

加快推进教育治理体系和治理能力现代化的重点任务

推进教育治理体系和治理能力现代化,就是要适应国家治理体系和治理能力建设,根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求,以构建政府、学校、社会新型关系为核心,以推进管办评分离为基本要求,以转变政府职能为突破口,建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局,更好地调动中央和地方两个积极性,更好地激发每个学校的活力,更好地发挥全社会的作用。

政府宏观管理,就是要转变职能、简政放权、创新方式,把该放的放掉,把该管的管好,做到不缺位、不越位、不错位。学校自主办学,就是要落实学校办学主体地位,明确权利责任,自我管理、自我约束、自我发展。社会广泛参与,就是教育质量要接受社会评价、教育成果要接受社会检验、教育决策要接受社会监督,最大限度吸引社会资源进入教育领域。政府、学校、社会,管、办、评三者之间,权责边界既应当是清晰的,又一定是相对的,既相互制约又相互支持,由此形成现代教育治理体系,不断提升现代教育治理能力。

(一)把方向,落实好立德树人根本任务

把握办学方向,是政府的首要职责。全面贯彻党的教育方针,坚持社会主义办学方向,做好立德树人、教书育人的工作,始终是教育第一位的要求。当前的关键,是要把党的教育方针和社会主义核心价值观细化、实化、具体化,转化为学生的核心素养和学业质量,体现到课程标准、教材编写以及考试评价之中。

(二)促公平,推进基本公共教育服务均等化

公平正义是社会主义本质要求,教育公平是社会公平的重要基础。要在教育公平上多想办法、多做实事,用教育公平重新审视体制机制,重新评估政策措施,通过规则调整和制度创新,不断提高教育公平水平。主要为:兜底线,保障每一个孩子都有学上。要抓好贫困地区教育;保基本,使每一所学校都达到基本办学条件。要统筹城乡义务教育资源均衡配置;上水平,不断扩大优质教育资源覆盖面。要优化学校布局。 

(三)调结构,促进各级各类教育协调发展

不断调整优化教育结构,是适应经济社会发展、推动经济转型升级的要求,也是政府教育宏观调控的重要内容。当前应着力在发展职业教育和民办教育上多下功夫。要加快构建现代职业教育体系,鼓励社会力量兴办教育。

(四)抓改革,积极稳妥破解考试招生制度难题

教育部将出台总体方案和关于高考、外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理等配套实施意见。各省要根据教育部总体方案和实施意见,结合本地实际,出台改革实施方案。在有意愿、有条件的若干省份和高校开展改革试点。改革试点包括综合改革和专项改革试点。改革试点省份和高校要出台试点实施办法。抓紧研究统一高考的语文、数学、外语等课程考试内容改革,完善国家考试题库。高等职业教育推广文化素质+职业技能的考试方式。

(五)转职能,改进教育管理方式

政府是社会治理的重要主体,在管办评分离中,政府管理的改革是前提、基础。推进政府管理改革,核心要义是加快转变职能,进一步简政放权,同时督促基层和学校把权接住、管好,确保放而不乱。

要积极简政放权。善政必简。只有该简的简,该放的放,才能激发学校和社会活力、需求潜力和发展动力,才能从名目繁多、繁琐细碎的评估、评审、评比中解脱出来,有足够的时间精力抓大事、议长远、谋全局,做好该做的事、能做的事。要加大行政审批改革力度。按国务院统一部署,继续取消和下放行政审批事项。

要加强标准建设。要依据标准进行规范化管理,用标准加大投入、加强监督、加强约束,从根本上减少管理中的随意性。要加快对一些标准的废止、修改,制定学校建设、经费投入、教师编制、教育质量、仪器设施、专业教学、语言文字等标准,加快形成富有中国特色的教育标准体系。特别是要推动健全各级教育生均拨款制度,提高义务教育生均公用经费标准,完善职业教育、普通高中生均拨款制度,研究学前教育、高等教育成本分担与运行保障机制,健全教育财政投入稳定增长的长效机制。要优化教育投入结构,坚持向农村、边远、贫困和民族地区倾斜,向义务教育、职业教育和学前教育倾斜,向教师队伍建设倾斜。

(六)发挥学校主体作用,加快建设现代学校制度

完善内部治理结构。形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制。这也是政府放权的制度前提。对公办普通高校,党委领导下的校长负责制是根本制度,要进一步健全和落实党委常委会、校长办公会议事范围和规则。落实教职工代表大会的民主参与机制、理事会(董事会)的社会联系和合作机制。加强高校学术委员会建设,出台高校学术委员会规程,规范学术委员会的组成、权责和运行规则。要按照统一部署,加快推进高校章程制定和核准工作。对民办高校,要加强党的基层组织建设,充分发挥党组织在学校中的政治核心作用。完善理事会(董事会)结构,规范决策程序。完善教职工代表大会等制度,保障校长、教职工特别是学生等相关主体的权利。要推进依法办学,要坚持面向社会。

(七)发挥社会评价作用,动员社会参与支持监督教育

管办评分离中,评价是反馈环节,具有重要的导向作用。治理模式下的社会评教育,实质是要把评价权和监督权更多交给社会、回归社会,在的互动中,保持相对独立性,成为教育治理体系的一个重要方面。

发挥行业企业作用。无论是职业院校,还是普通院校,都要加快建立行业企业评价机制,吸收行业企业参加教育质量评估,把行业企业的评价作为衡量办学质量的一项重要指标。

强化专业组织评价功能。要支持现有专业机构建设,发挥专业学会、行业协会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。要加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构,不断提高其评估监测水平。要引入竞争机制,推广政府购买服务,通过合同、委托等多种方式向专业组织购买高质量的服务。今年,将加快整合国家教育监测评估机构和资源,为开展专业化监测评价提供支撑。

重视社会公众监督。要通过信息公开,确保社会公众及时、便捷、有效地获取各类教育信息,这是社会监督不可或缺的环节和基础。今年要进一步推动本科院校向社会发布教学质量年度报告。积极公开群众关注的信息,对学校重大决策、政策及时宣传,赢得社会理解;对突发事件要及时回应,掌握舆论主动权,树立和维护学校的良好形象和声誉。当前,特别要加大高校招生和财务信息公开力度,细化公开内容、规范公开程序、扩大公开范围,切实加强师生和社会对招生、财务工作的监督。2014年,要改革信息公开监督检查机制,引进第三方参与教育信息公开监督。

(资料来源:教育部网站)

高等教育综合改革回顾

 

改革开放前

改革开放后至今

未来发展方向

教育理念变革

马克思主义哲学和无产阶级专政哲学全面主导,取代了新中国成立之前的欧美资产阶级哲学和本土儒家哲学。在高等教育领域坚持的是政治论哲学,即以满足国家和社会的发展需要为目的的哲学。在这种哲学指导下,高等教育成为无产阶级专政和社会主义建设的工具,高校的主要任务是培养专门人才,服务于社会主义各行各业的建设需要。表现在高校建设实践中的过度专业化和过度政治化,院系盲目调整等。

政治论高等教育哲学和认识论高等教育哲学都受到相应的重视,成为两种并行的指导哲学。所谓认识论哲学即以追求“闲暇的好奇”为目标的哲学,它以追求真理为唯一目的。高校一方面继续服务于国家发展和社会主义建设的需要,另一方面也逐渐演变为社会的“思想城”、“智力源”。高等教育领域,伴随西方各种教育理念的涌入,逐步确立了多元化的理念,主要表现为高校的综合化,如高校合并调整、研究型大学和服务型大学理念的形成,以及世界一流大学建设的推动等。

本土化与国际化理念继续全面整合,并积极推动中国高等教育的深入发展和可持续发展。

管理体制改革

宏观

经历了集中统一管理阶段(1950-1957年,确立中央教育部对高校的领导地位);权力下放、分级管理阶段(1958-1962年,除清华、北大等少数高校由教育部直接管理外,其余下放地方管辖);统一领导、分级管理阶段(1963-1965年);管理失控阶段(1966-1976年,因文革教育部撤销,高校宏观管理处于无政府状态)。

先后经历了统一领导、分级管理制度的恢复、调整和确立阶段。党的十四大之后,确立了以适应经济体制转型为基础的高等教育管理体制改革,主线是淡化和改革学校单一的隶属关系,加强省级人民政府的统筹,变条块分割为条块有机结合,通过“共建”、“合作”、“合并”、“划转”等形式推进改革。经过改革,大多数高校确立了中央和省级人民政府两级管理,以省级政府管理为主的新体制,并扩大了高校的办学自主权。

正确解决中央和地方的关系、政府和学校的关系、社会与学校的关系问题。推进高等教育管办评分离,形成政府管教育、学校自主办学、社会广泛参与的新格局。

微观

与宏观管理制度相对应,高校内部的微观管理先后经历了校(院)长负责制、党委领导下的校(院)务委员会负责制、党委领导下的以校(院)长为首的校务委员会负责制、党的一元化领导的“革命委员会”制。

先后经历了党委领导下的校(院)长分工负责制、校长负责制试点、党委领导下的校长负责制。

继续完善党委领导下的校长负责制,处理好高校内部与外部的关系;内部政治权力与行政权力的关系,政治权力、行政权力与学术权力的关系,学校与院系的关系。

投资体制改革

1.高等教育投资均由国家财政统一列支;

2.高校内部微观投资体制是“统收统支”,即学校在年终决算后需将全部结余款项交回国家财政;

3.政府公共拨款分配机制是“基数+发展”的方式,即由财政部和高校主管部门根据学校的规模以及各种日常经费开支的需要,核定一个拨款基数,以后各财政年度的经费开支预算在上年度经费基数基础上,根据财力状况增加本年度的发展经费;

4.高等教育成本实行“免费+人民助学金”;

5.高校办学经费来源实行政府包办、单一拨款的经费政策;没有社会投资。

1.根据学校行政隶属关系,教育经费分别由中央和地方财政各自负担;

2.1980年以后,高校内部实行“预算包干,结余留用”,即高校按照国家下达的年度预算包干使用,年终结余全部留归学校结转下年度支配;

3.1986年以后,政府公共拨款分配采用“综合定额+专项补助”的方式,“综合定额”是财政部门或学校主管部门制定的每生教育经费的定额标准,“专项补助”是在考虑学校的各种特殊需要后,由财政部门或学校主管部门单独安排的。

4.实行成本分担和补偿制度;

5.高校办学经费来源多种渠道,包括国家财政拨款、学费、科技产业、社会服务、社会捐资、金融贷款等。

高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。

进一步改变政府投资行为,完善政府投入机制;开辟新的投资渠道,鼓励非国有经济参与教育投资、鼓励外国资本办学和中外合作办学;高校进一步完善自主筹资机制,进一步提高投资效益。

办学体制改革

这一时期的基本特征为“国有、公办”,即高校全部由国家投资举办,高等教育的投资者、管理者和举办者“三体合一”,统一由政府承担。

新的办学模式得到尝试,如地方资金举办高校、民间力量办学等,逐步形成以政府办学为主、社会力量参与的办学主体多元化的格局。如许多民办高校、独立学院的出现,以及中外合作办学等。

努力形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。大力支持民办教育,加大开放办学力度。

若干重要制度改革

教师聘任制度

高校教师属于国家干部,被列为国家行政计划调整范围。实行教师职务制度。

曾试行学衔与职务聘任“双轨制”;1985年提出高校教师聘任制度改革,1986年下发文件明确教师职务实行聘任制或任命制,不同于一次获得而终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号;1992年开始下放高校人事权;2000年后,高校教师聘任制度改革全面铺开。

加强与教师聘任制相关的立法、完善与教师聘任制度相关的配套制度建设;进一步扩大高校在教师聘任制度实施过程中的自主权。

招生制度

从新中国成立到文革之前,高校实行全国统一招生;文革时期国家废除高考制度,高校曾一度停止招生;“文革”后期则主要通过推荐和审批的方式进行招生。

恢复了全国高考制度,逐步实现了高考的科学化,实行高中会考制度,改革高考科目,改革招生形式等,实现录取方式的网络化与公开化,实施自主招生改革试点。在研究生招生方面,尤其是博士生招生,高校享有较大的自主权。

更加注重学生平时学业成绩的全面考查,注重学生的素质教育,扩大高校自主招生权利,结束“一考定终身”局面。扩宽招生渠道,实现人才选拔的多元化,努力实现高校招生制度的公平和公正。

就业制度

从新中国成立到文革之前实行“统包统配”制度,“包当干部”;大学停招后国家号召知识青年上山下乡;文革期间的工农兵学员实行“社来社去,哪来哪去”的政策。

先后经历了恢复“统一分配”的单轨制、定向分配与推荐就业并存的双轨制、“供需见面,双向选择”和“双向选择、自主择业”制度,逐步建立了“市场导向”为主的就业体制。

充分发挥市场引导作用,强化政府促进就业的公共服务职能,健全就业服务体系。

学位制度

受历史原因,建国后我国建立了基本上是模仿前苏联的高等教育体系与模式,设置了专科、本科和研究生教育,但没有实行学位制度,研究生教育不仅规模比较小,而且在层次上仅有硕士生教育,没有博士研究生教育,是不完整的高等教育体系。

依照《中华人民共和国学位条例》,1981年我国开始实施学士、硕士、博士学位制度。1985-1992年,学位制度开始深化改革,这一阶段建立了专业学位制度,规范了外国留学学生的学位授予;1992年以来学位制度进入全面改革阶段,强调优化和调整学科、专业结构、改革研究生培养制度、建立学位质量监督和评估制度等。

进一步完善学位授予审核制度,进一步完善学位分类体系,进一步均衡学位制度的结构,学位制度的质量监督和评价机制将进一步完善。

教育结构调整

高校内部结构

这一时期,单科性大学或学院成为高等学校的主体。高校规模小,内部结构是校-系(所)建制。

伴随社会需要和高等教育发展,高校规模的不断扩大,适应大学管理的需要,高校内部逐步建立了校--系三级组织结构。

进一步改革高校基层学术组织形式及其运行机制。建立章程,完善内部治理结构。

高校外部结构调整

新中国成立后,仿效苏联模式,从1952年开始,国家对高校进行了多次大规模的院校调整,重点是整顿综合大学、发展专门学院,首先是发展工学院。

1992年开始,到2002年高校合并渐趋平稳。高校合并包括综合指向型、缺补型、规模扩张型、强强合并型、恢复合并、强化优势特色型。高校合并一定程度上克服了计划经济体制下我国高等教育形成的条块分割、办学分散、重复设置、效益不高等弊端。

努力推进优质教育资源共享,鼓励和支持大学联盟。加强高校间开放合作,推进教师互聘、学生互换、课程互选、学分互认等。

高校布局结构

建国后,经过几次大的院校调成,沿海与内陆地区的高校基本相当,基本形成综合大学(文理学科),各大形成区最少1所,最多4所。专门院校视各大行政区的实际情况设置等。

改革开放后,伴随国家实行东部沿海地区率先发展战略,高等教育地域间非均衡发展问题较为突出。东部高等教育发展较快,中西部相对落后。

优化高等教育区域布局结构,支持中西部高等教育振兴,鼓励东部地区高等教育率先发展。

重点高校建设

早在1954年,就确定了6所全国性的重点大学;1959年,中央制定16所高校为全国重点学校,此后又增加了一些,到1963年全国共有68所重点高校。

1978年,恢复高等教育重点建设政策,确定重点高校88所;90年代中期以来,以“211工程”、“985工程”为支撑,建设具有世界先进水平的学科和大学;以“2011计划”提升高校协同创新能力。

继续加快建设若干所世界一流大学和一批高水平大学,建设一批世界一流学科。

人才培养模式改革

人才培养目标

受苏联影响,人才培养目标是高度的专门化,一是思想意识的专门化,即思想认识和政治立场的一元化和忠诚化;二是业务素质的专门化,即必须掌握专门的知识和技能。

改革开放到90年代初,高校人才培养目标从“专门人才”转向“一专多能”,仍然以培养专才为主,突出学生知识、素质和技能的获得,相对淡化人才培养目标的政治功能;90年代以后,高校培养目标逐渐从培养德智体全面发展的“专才”转向有理想、有文化、有道德、有纪律的“四有新人”,并进一步发展到培养基础扎实、知识面宽、能力强的“复合型人才”和“创新型人才”。

提高人才培养质量。牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位,着力培养信念执著、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才。

课程和教学内容改革

加强了政治教育和革命教育,开设新民主主义的革命的政治课程;以学系为培养专门人才的教学单位;各系课程在系统的理论知识的基础上,实行适当的专门化;同时建立学生生产实习机制。受苏联影响,开设俄文课程,全面学习苏联的知识经验。当时中国人民大学、哈尔滨工业大学,是学习苏联的示范学校。尽管后来中苏关系恶化,但苏联经验对中国高校的课程和教学内容产生了深刻影响。

改革开放到90年代,高校从机械教条学习马克思主义转向深刻领会和正确对待马克思主义;从片面学习苏联转向学习国外一些有益的知识经验,并重视本土文化和本土传统的学习。如开设以中国革命史为中心的历史教育等;在专业课程和基础课程方面,改变专业过于狭窄状况,精简和更新教学内容,增加实践环节,减少必修课,增加选修课,增加自学实践和课外活动等。

90年代中期以后,高校课程改革注重加强基本知识、基础理论和基本技能的培养和训练,重视培养学生分析问题、解决问题的能力。本科教育逐步扩宽专业口径,增强适应性。

进一步加强实验室、校内外实习基地、课程教材等基本建设。大力支持学生参与科学研究,强化实践教学环节等。

教学管理制度改革

1.适应批量生产社会主义建设专门人才的需要,高校全部实行班级授课制;

2.取消学分制,实行学年制;

3.学籍管理不够灵活,缺乏弹性,如“无特殊困难,一般不得转专业、转学”等。

1.在班级授课基础上,引进了小班授课、本科生科研计划、研讨班等教学组织形式;积极实行启发式和讨论式教学,激发学生独立思考和创新的意识;

2.恢复并发展学分制;

3.学籍管理注重学生权利的落实,注重对学生学习过程的管理,柔化过去较为刚性的管理措施。如放宽转学、转专业的限制条件等。

推进和完善学分制,实行弹性学制,促进文理交融。改革教学管理,探索在教师指导下,学生自主选择专业、自主选择课程等自主学习模式。

教学方法改革

基本为统一、单一模式,即注入式或灌输式教学方法,教师以讲授为主,学生被动接受教师的教学方法。

在吸收注入式教学方法的合理成份基础上,探索和开拓有助于知识传授的教学方法。一是通过社会实践、生产实习、产学合作等,加强学生实践能力的培养;二是采用启发式和诱导式教学方法;三是采用研究性和探索性教学方法等。

进一步创新教育教学方法,倡导启发式、探究式、讨论式、参与式教学。促进科研与教学互动,支持本科生参与科研活动。

教育评估的发展与改革

合法地位

新中国对上世纪二、三十年代教育测验运动中积累的西方教育评价方法全面否定,学习苏联以五级分制为核心的苏式成绩考评法。中苏关系恶化后,高等教育评价研究中断,直到改革开放后,才逐步发展起来。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“对高等院校的办学水平进行评估”,国家陆续出台了一些文件给予教育评估以合法地位,我国高等教育领域才有了正式的教育评估实践。

 

内部评估

同上

国内绝大多数高校都建立了以教学评估为核心的教学质量保障体系,大部分高校由教务处实施教学质量监控和评价,部分高校成立了专门的教学质量监控与评价机构。包括学生评教在内的多种评价形式得到利用。此外一些研究型综合大学还有校内的科研评估。

加强高校自我评估,健全校内质量保障体系,完善本科教学基本状态数据库,建立本科教学质量年度报告发布制度。开展专业认证及评估等。

外部评估

同上

以政府主导的评估,多数是专项评估,如本科教学评估、精品课程评估等,还有学校综合水平评估,如2011年教育部启动的对9所“985建设项目”大学的重点投资效果的评估;

民间机构的评估,以民间的大学排行榜为代表。

建立以高校自我评估为基础,以教学基本状态数据常态监测、院校评估、专业认证及评估、国际评估为主要内容,政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合的教学评估制度;完善以创新和质量为导向的科研评价机制。

(撰稿:发展规划处  刘世丽)

 

 

 

 

 

 

 

 

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